Институты импортозамещения: риски «институциональных ловушек»

В середине сентября 2014 г. состоялось заседание Госсовета Российской Федерации, на котором обсуждалась тема развития отечественного бизнеса и повышения его конкурентоспособности в условиях членства России в ВТО. Основной целью заседания было обсуждение новой модели экономического роста в условиях действия обоюдных санкций. Новая модель, по мнению руководителя рабочей группы Госсовета, губернатора  Белгородской области Е.С. Савченко, должна основываться на двух составляющих: на импортозамещении и на активном стимулировании внутреннего спроса и потребления. В части импортозамещения планируется в течение ближайших 2-3 лет увеличить долю российских товаров в общем объеме розничного товарооборота на 25%, что составит почти 7 трлн. руб., создаст не менее 1 млн. рабочих мест и увеличит налоговые поступления на 500 млрд. руб.

Для успешной реализации модели импортозамещения, совмещенной со стимулированием внутреннего спроса, предлагается несколько направлений, среди которых можно отметить:

- формирование перечня проектов, направленных на импортозамещение, и снабжение их механизмами господдержки, включая доступ к кредитным ресурсам под 3-4% годовых;

- устранение дискриминационных отношений между кредитными финансовыми организациями и реальным сектором экономики;

- отказ от искусственного завышения курса рубля;

- отказ от моратория на изменение налогового законодательства;

- отказ от хронического недофинансирования науки;

- отказ от проведения поспешных, не подвергнутых глубокой оценке, реформ;

- отказ от неэффективного управления экономикой с упором на проектное управление с выстраиванием межведомственных вертикалей управления[1].

Идея импортозамещения как реализация одной из форм внешнеторговых стратегий в сфере государственной политики не нова. Как показывает мировой опыт, реализация данной стратегии может быть сопряжена со значительными проблемами как внутреннего, так и внешнего характера, вплоть до получения прямо противоположного результата. Основными причинами неуспехов в реализации стратегий импортозамещения, на наш взгляд, являлся слабый учет институциональных факторов (преимущественно, имплицитного измерения институциональной матрицы), а также внутреннего взаимодействия самих институциональных факторов. В новейшей российской истории недооценка значимости имплицитного измерения уже приводила к превалированию прежних неформальных отношений над новыми формальными правилами[2].

Ранее мы уже приводили некую достаточно упрощенную модель институционального анализа для оценки системы российского высшего образования[3]. Очевидно, что институциональный анализ всей системы обеспечения импортозамещения, а также активного стимулирования внутреннего спроса и потребления требует значительного времени и иных ресурсов. Поэтому, в рамках данной статьи ограничимся лишь теми (порой, неочевидными) внутренними противоречиями, сложившимися в период как до начала реализации стратегии импортозамещения, так и на символическом старте ее реализации. Из всего поля противоречий нас будут интересовать только те, которые, по нашему мнению, в дальнейшем (в силу развития различных эксплицитных и существования имплицитных норм) способны привести к так называемым институциональным ловушкам. Классически, под институциональной ловушкой принято считать микро- дисфункцию, генерируемую властными структурами на уровне целеполагания или достижения цели и микро- дисфункцию, генерируемую экономическими агентами на уровне достижения цели. В целом институциональная ловушка – это неэффективная устойчивая норма[4]. Дисфункцией института в данном случае будет являться ситуация недостижения поставленной цели. Здесь задачей институционального анализа должно быть прогнозирование возможных институциональных ловушек и минимизация последствий их дисфункциональности.

Противоречие первое. Между целями государства и целями предпринимательских структур. Ни один руководитель крупного агрохолдинга, ни один руководитель фермерского хозяйства не ставит своей целью «обеспечить продовольственную безопасность России» или «обеспечить импортозамещение по мясу крупного рогатого скота не менее, чем на столько-то процентов». Российский фермер как экономический агент будет производить только то, что выгодно в краткосрочной или среднесрочной перспективе. Времена, когда государство одним лозунгом поднимало и направляло в нужное русло энергию миллионов человек, прошли. Скорее всего, с реальным переносом на российскую почву западных идей общества потребительского индивидуализма, такие времена прошли безвозвратно. Но основы государственного управления российской экономикой не стали рыночными, они остались редистрибутивными[5]. До тех пор, пока люди, работающие на земле, не почувствуют реальных действий государства, направленных на решение их коренных проблем (на которых здесь даже нет необходимости останавливаться), лозунги об импортозамещении останутся лозунгами. Очевидно, что описанная дисфункция имеет свои корни преимущественно в эксплицитной плоскости.

Противоречие второе. Между сложившейся государственной отраслевой системой управления народным хозяйством и характером задач, которые гипотетически могут быть успешно решены посредством проектного управления. В нашей стране опыт проектного управления только формируется. Тем не менее, положительный опыт государственной корпорации «Олимпстрой» при строительстве олимпийских объектов в г. Сочи доказал возможности применения проектного управления. Но здесь нельзя не упомянуть о российской «изюминке», привнесенной как раз имплицитным вектором институциональной матрицы – это сопротивление роспуску команды после завершения проекта – отмеченное премьер-министром России Д.А. Медведевым на заседании Правительства, посвященном итогам XXII Олимпийских зимних игр 2014 г. в г. Сочи. За годы осуществления рыночных реформ в нашей стране созданы определенные механизмы распределения бюджетных ресурсов, заказов, льгот, привилегий, и т.д. Эти механизмы созданы благодаря, и в соответствии с определенными бюрократическими отношениями. Создание новых бюрократических структур, по нашему мнению, способно увеличить трансакционные издержки бизнеса, связанные с новыми бюрократическими цепочками. Здесь институциональные ловушки могут возникнуть, скорее, на имплицитном уровне.

Противоречие третье. Между интересами федеральных и региональных элит, могущее обостриться на фоне создания структур управления проектами «по вертикали». Сейчас, как известно, институциональное окружение российского бизнеса во многом ориентировано на властные и контролирующие структуры, подконтрольные руководителям субъектов федерации (несмотря на слово «федеральный» в их названии). Трансформация институционального окружения регионального бизнеса с приспособлением к новым структурам, во-первых, займет некоторое время, во-вторых, обусловит дополнительные издержки, что, в крайнем случае, может привести к закрытию или перепрофилированию определенной части отраслей и/или производств.

Противоречие четвертое. Между стабильностью законодательства (в первую очередь, налогового и таможенного) и необходимостью его пересмотра. Очевидно, что новые условия с необходимостью требуют усиления фискальной нагрузки как на производство, так и на потребление (например, на вышеупомянутом заседании Госсовета шла речь о введении налога на прибыль для сельскохозяйственных предприятий, которые уже «встали на ноги»). Возможные налоговые изменения способны сгенерировать институциональные ловушки на пути приспособления предпринимательских структур к новым условиям.

Противоречие пятое. Между субъектами формирования перечня проектов, направленных на импортозамещение. Нам представляется, что здесь развернется борьба в извечной плоскости – между сторонниками «производства предметов потребления» (продовольствия, обуви, одежды, товаров длительного пользования и т.д.) и сторонниками «производства средств производства» (электронной компонентной базы, станкостроения, оборудования для газо- и нефтедобывающих и перерабатывающих предприятий и т.д.). Скорее всего, окончательного варианта списка импортозамещения в момент написания этих строк не существует, но аргументы представителей двух лагерей звучат все громче. Дело в том, что в случае попадания в заветный список предприятиям могут быть обещаны значительные послабления (от участия в госзакупках, снижения процентов по кредитам до бюджетных гарантий и экспортных субсидий). Именно поэтому между предприятиями может разгореться серьезная борьба за участие в реализации концепции импортозамещения. Но как и кто будет определять или выбирать такие предприятия? Здесь возможны институциональные ловушки, связанные с выбором предприятий, которые реально не способны выполнить необходимый объем работ (достаточно вспомнить, сколько километров российских дорог приходят в негодность до истечения гарантийного срока).

Мы рассмотрели не все риски институциональных ловушек. Надеемся, что вопросы, поднятые нами, будут услышаны с одной единственной целью – чтобы затраты, необходимые для возможного устранения последствий ошибок на этапе планирования были соизмеримо меньше потерь от самих последствий на этапе реализации.